科學構建績效評價體系保障海綿城市規劃建設成效

發布時間：

2016-10-18

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來源：中國建設報作者：邢海峰

海綿城市規劃是以建成海綿城市為目標，吸收、借鑒、運用低影響開發、生態城市等相關理念、技術和方法，對城市排水防澇、城市水污染防治等多重技術進行集成，進而在城市規劃的編制和實施中的應用。作為開展海綿城市建設的藍圖和公共政策，海綿城市規劃能否實施及其實施效果，直接關系到海綿城市建設目標能否實現。在住房城鄉建設事業“十三五”規劃綱要中，對于海綿城市規劃建設的績效有明確的要求。綱要提出“全面推進海綿城市建設。保護和恢復城市生態本底，通過源頭減排、過程控制、系統治理，綜合采取‘滲、滯、蓄、凈、用、排’等措施，有效控制雨水徑流，實現自然積存、自然滲透、自然凈化的城市發展方式”，具體目標是“到2020年，城市建成區20%以上的面積達到海綿城市建設要求”。同時，綱要還提出“編制海綿城市專項規劃，優化生態空間管控格局，劃定匯水分區，明確雨水徑流控制目標和建設任務”。這些目標和要求的落實需要通過海綿城市規劃來實現。

一部海綿城市專項規劃或法定規劃中的專項內容編制出來后能否順利實施、實施后能否達到預期的目標，對于海綿城市規劃建設工作至關重要，否則在投入大量的人力物力后可能會打水漂，勞而無功。定期開展規劃建設績效評估，可以及時掌握規劃的實施情況、發現影響規劃實施績效的問題，并及時進行改進，保證海綿城市建設在科學規劃的指引下有序建設。但海綿城市作為一項全新理念下的新工作，對于如何開展規劃建設績效評價，目前尚沒有成熟的經驗和評價技術方法。結合海綿城市工作的特點和國家相關要求，筆者認為需要基于以下3個方面來構建績效評價體系。

首先，要以促進實現系統性和經濟社會與生態的多重目標來構建績效評價體系。海綿城市規劃與建設是以雨水為主要對象但涉及城市水系、道路、園林綠化等多個系統的綜合性工程，以分散的單個項目的建成與否作為判斷標準而不考慮建成后的實際效果和連片效應，是很難綜合評價海綿城市規劃實施成效的。同時，海綿城市涵蓋了水環境、水資源、水安全和水生態等多個方面的建設目標，是一個全過程的治理工程，需要體現“源頭削減、過程控制、系統治理”的技術路線。因此，績效評價體系的構建，必須統籌兼顧多方面的目標要求，既要體現綜合性和系統性，避免以點代面，甚至出現小環境改善而大環境遭受破壞的結果，還要避免因過度復雜和成本過高而不具備操作性。就目前具備的條件而言，績效評價標準體系應當力求簡單易行，最好可量化，定性的以有無為標準，減少主觀判斷內容。

其次，要根據具體不同考核對象來構建相應的評價體系。根據評價主體和考核對象，可以分為區域級（國家、省）、地方（市縣）級以及項目級，其績效評價的側重點和指標有所不同。其中，區域級主要是從落實國家相關政策和發展戰略目標以及區域統籌協調發展等方面來評價海綿城市規劃實施績效，更側重于從宏觀、國家和省等區域層面的規劃來實施績效考核，主要基于國家和區域宏觀建設目標來設定，關注的是海綿項目實施整體效果以及國家財政獎補資金在用于規劃實施方面的使用效率，其績效評價指標要綜合、數量精而少、具有普適性。地方級則既要綜合評價城市總體規劃（包括海綿城市專項規劃），還要評價控制性詳細規劃中有關海綿城市的相關內容，較國家級要更詳盡全面；對于海綿設施項目，如海綿型建筑與小區、海綿型道路與廣場、海綿型公園與綠地、轄區內的水系治理與生態修復等，主要是地方政府對承建、承運單位建設績效的評價，目前重點是對以PPP模式打包的海綿城市項目的績效評價。可根據不同項目的功能具體設定相應的功能和質量要求，其中項目的場地設計和工程設計方案對上位規劃和規劃許可的規劃條件的落實情況的評價是重點。此外，還應當包括已經完成建設并處于運行狀態的海綿項目和設施系統在運行一定時間后進行的評價，保證海綿城市規劃實施后的效果能夠長期持續保持。

最后，要因地制宜構建具有地方特色的績效評價體系。海綿城市受地域差異化影響很大，對于不同的城市和地區，海綿城市規劃建設的側重點可能各有不同。如對于缺水、環境污染嚴重的城市地區和生態環境本底良好但洪澇災害頻發的城市，其海綿城市績效考核重點肯定有所差異，前者重在節水和保護水環境，后者重在解決防洪排澇。同樣，即便是同一個城市，位處不同的地段，如不同建設形態的舊城區和新城區，不同用地功能屬性的工業區和居住區、商業區，其績效評價標準和重點也有所差異。因此，很難用一個統一的標準體系覆蓋全國的海綿城市績效評價，必須統籌考慮其地域差異化的特點進行設計。在明確海綿城市規劃建設總體框架和目標的前提下，因地制宜地構建績效評價體系也很關鍵。如，對于城市舊區側重于問題導向，重在解決問題、改善環境；對于新區則力求理想目標、一次到位；對于生活區除了海綿城市建設的要求，應當同時兼顧景觀、舒適性；對于工業區，則以經濟、可行方便生產為原則；內澇易發地區、山洪泥石流高發地區和文物古跡密集地區等特殊地區，其績效考核指標和重點也應該不同。

總之，海綿城市規劃建設績效的評價是一個系統的、需要較長周期才能綜合評估出準確結果的一項工作。由于海綿城市建設試點距今只有兩年多時間，因此績效評價體系的構建工作也處于不斷探索和完善的過程，但這項工作必須從規劃實施之始就開展，并持續跟蹤，定期進行。

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